<ul id="oa602"></ul> 摘要：居家養老稅收政策體系還是要順應居家養老的內在運行規律，深刻正確把握兩者之間的內在邏輯關系，明確發力對象，統籌好各領域、各層次改革。統籌全生命周期的不同環節，更好地平衡不同階段的風險和收益；充分激發居家養老產業鏈的活力，將稅收政策適用對象從點拓展至鏈，激發分工效率；根據政府、市場、社會三方的比較優勢，立足于發展合力；加大針對居家養老職業人才的稅收政策支持力度；正確處理稅制、征管及相關配套體系之間相互協同、互相配合的關系。
關鍵詞：居家養老服務 稅收政策體系 核心理念 功能定位
Research on the Construction of a Tax Policy System to Support Innovation in Home-based Elderly Care Services
Abstract: The Tax Policy System for home-based elderly care still needs to comply with the Internal operating laws of home-based elderly care, deeply and correctly grasp the Internal logical relationship between the two, clarify the target of efforts, and coordinate reforms in various fields and levels. We should coordinate the different stages of the entire life cycle to better balance the risks and benefits of different stages; At the same time, it fully stimulate the vitality of the home-based elderly care industry chain, expand the scope of tax policies from point to chain, and stimulate division of labor efficiency; And, based on the comparative advantages of the government, market, and society, we will focus on developing joint forces; It should also increase tax policy support for home-based elderly care professionals; Finally, it is important to properly handle the relationship between the taxation, tax administration, and related supporting systems, which should be mutually coordinated and coordinated.
Key words: Home-based elderly care Tax policy system Core concept Functional position
黨的二十大報告指出：“實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業，優化孤寡老人服務，推動實現全體老年人享有基本養老服務。”以更高站位、更寬視野推動居家養老事業產業的高質量發展，從根本上提升供給側和需求側的質量水平，積極應對人口老齡化，更好滿足人民日益增長的養老服務需求。本文立足于前瞻思考、全局謀劃、整體推進，對居家養老稅收政策體系相關問題開展深入研究，為行業發展提供智慧支持。
一、居家養老的主要模式及相關比較與啟示
從調研情況來看，可以分成以下主要模式：第一，居家上門服務模式。這種模式主要屬于分散式居家養老模式。簽約養老服務商提供為簽約對象提供各類基礎性服務，老年人可以根據自己的意愿購買專業性服務。第二，社區養老服務模式。這類模式也屬于分散式居家養老模式，它的服務內容與居家養老上門服務形成互補、銜接。通常通過設置社區養老照料中心、社區養老服務驛站等社區專業化養老服務商為老年人提供短期托養等服務，為其照護者提供休整機會。第三，集中式居家養老模式。這是近年來市場主體探索的一種創新型居家養老模式。它針對我國老人偏好居家養老的傳統生活習慣，自行打造集中式居家養老社區，通過完善的配套設施，使老人在自己的家中就能享受到全面、專業的養老服務。這種服務模式既不同于居家上門服務、社區養老服務等模式，又與傳統的完全專業機構養老有著顯著差異。
（二）比較與啟示
從目前來看，居家養老模式仍在處于探索之中，尚未形成共識的主流模式，從實踐來看，集中式居家養老模式是適合一二線城市、能夠滿足中等收入者及以上人群并具有理性養老消費意識的居家養老需求的有效供給模式，將更好有助于解決這些人群的養老需求。第一，集中式居家養老模式是“住在自己房子里”養老，更適應于我國國情和傳統文化。市場主體和購買人采取產權共有模式，由市場中主體將養老設施居室對外銷售。這種模式根本上還是以家庭為載體的養老方式，不會割裂和老年人和子女的關系以及相關社會聯系，事實上是“住在自己的房子里”養老，更容易被中國的老人所接受。第二，集中式居家養老由于在相對集中的區域內，所以更加精準，更能夠實現規模效應、有效減低成本。該模式使得養老產權與服務在同一個項目中共生共存。市場主體既是建設單位，又成為運營單位，對自持部分長期運營，為社區老人提供醫療、養護、照料等服務，滿足其養老生活需求。第三，集中式居家養老專業化程度較高，能夠更加有效積極發揮市場力量在資源配置的決定性作用。市場主體能夠更加充分構建養老運營服務體系，更加全面深入提供專業化服務，為社區及周邊居民提供醫養康養相結合的專業服務。第四，集中式居家養老適用于不同狀況的老年人需求，能夠適應于老齡人口較長周期的養老需求。這種模式能夠滿足失能失智、半失能半失智、健康老人等不同階段、不同類型的需求，能夠實現內部流轉，有效適應老齡人口健康狀況不斷變化的過程。
現行居家養老稅收政策的主要內容較為全面，主要涉及到下列稅種及相關領域：增值稅，主要是針對運營階段養老服務取得收入適用增值稅優惠政策的適用范圍與優惠措施；企業所得稅。主要是針對運營階段養老服務商提供社區養老服務取得收入享受減計收入優惠，以及對被認定為“非營利組織”的養老服務單位接受其他單位或者個人捐贈的收入免稅；財產和行為稅。主要是針對運營階段養老服務適用契稅、房產稅、城鎮土地使用稅優惠政策；個人所得稅。主要涉及到個人養老保險優惠、贍養老人專項附加扣除、公益性捐贈稅前扣除等內容。
上述稅收政策出臺后，能夠切實發揮居家養老事業的鼓勵效應，取得了非常顯著的政策效果。但考慮到將好政策落實更好、更加精準施策的角度來看，仍然有著多方面問題亟待解決，主要表現在： 第一，構建完整規范的促進居家養老機構發展的稅收優惠政策法律法規體系，具有較強的必要性和緊迫性。第二，養老服務稅收優惠政策的覆蓋面稍顯不足，亟待擴大優惠政策的適用范圍。我國養老服務稅收優惠政策無論是市場主體覆蓋面、產業鏈中的各環節、還是政策覆蓋面均顯不足。第三，現行針對養老護理人員和養老產品的稅收優惠政策較為缺乏，政策廣度和深度也還有待進一步延伸、拓展。第四，現行養老服務稅收優惠政策往往集中在運營環節，缺乏對前期開發及投資建設階段以及退出階段的政策支持，稅收優惠政策在養老服務全周期的統籌水平亟待提升。第五，現行養老服務稅收優惠政策往往側重于單一環節的“點”，尚未從整體產業鏈角度來統籌布局，對整個產業鏈供應鏈活力激勵不足。第六，稅收優惠政策與養老服務的業務模式創新之間存在不適應、不匹配之處，特別是集中式居家養老等相關優惠政策支持仍然存在不明晰、不完全確定等問題。第七，現行養老服務稅收優惠政策的激勵方式較為單一，有待拓展更加豐富的激勵方式。第八，現行養老服務稅收優惠政策方面存在一定程度的規范性表述問題，仍然需要不斷增強政策適用表述的嚴肅性和確定性。
（二）對居家養老高質量發展的稅收政策需求
1.集中式居家養老的稅收政策需求
集中式居家養老，其核心特征是服務區域集中、服務主體集中、服務對象集中的“集中式”居家型。該模式以開發或受托開發的方式完成居家養老社區投資建設的開發主體是該模式的重中之重、核心環節。照全生命周期特征來看，集中式居家養老模式是有較為明確清晰的階段性差異的，不同階段面臨的主要稅收政策需求是有差異的。第一，投資及開發建設階段。主要涉及到：項目投資前的涉稅測算，即準確、合理的稅務測算是項目是否存在可行性，避免后續出現嚴重的稅收損失，以及可能面臨的涉稅風險，需要重點關注增值稅進項稅額管理問題、取得土地環節稅種計算及稅收優惠政策、在項目實際運營中可能發生的多稅種稅負問題以及稅收優惠政策對項目利潤的影響；各部門的權利與義務。在項目前期測算過程中，原則上應由法務、戰投、財務、稅務、專業第三方機構等共同對項目的整體利潤預期及可行性進行綜合分析、各司其責；項目合同簽署的全周期干預。近年來，稅收政策變動較大，常出現對合同影響巨大的政策變動，如稅率變動、稅收專項減免等。第二，銷售階段。主要關注：土地性質。基于集中式居家養老地產項目的特殊性，土地性質既非住宅性質也非商業性質，而是特定的“養老”性質；產權轉移。從稅收政策層面，居家養老社區項目公司仍保留一定的未處置產權，但從實際業務邏輯分析，該安排僅為確立后續運營鎖定目的，養老設施居室產權的風險報酬已全面轉移至購買人手中；自持管理。在自持過程中面臨各不動產按照實際使用情況及具體用途需承擔的包括但不限于房產稅、城鎮土地使用稅等稅收問題。第三，運營階段。運營階段是當前項目可以適用的稅收優惠政策相對豐富的環節。主要包括：養老服務的稅收優惠政策，養老服務機構的不動產、土地等稅收優惠政策。第四，退出階段。理論上存在股權轉讓及資產證券化等可能的形式，涉及到增值稅、企業所得稅、土地增值稅及契稅等方面政策。
2.分散式居家養老的稅收政策需求
分散式居家養老模式存在業務主體分散、服務對象分散、關聯方分散的“分散式”+“居家”的“以房養老”服務模式。該模式下參與主體較為豐富，且每一個提供不同服務支持的主體都面臨不同類型、不同稅種、不同稅制要素特點的涉稅事項。主要包括：第一，投資方涉稅分析。以資產投資的稅收問題，以資產對外出資將引發一系列稅收問題，包括增值稅、企業所得稅及印花稅等，對于以土地或不動產對外出資的，還將引發土地增值稅、契稅的相關納稅義務事項；資源換股的稅收問題。換股及以股權對外投資的形態，也是一種相對重要的投資模式。滿足條件的情況下可以適用企業所得稅特殊性稅務處理。第二，運營方涉稅分析。從整體業務鏈條角度分析，作為運營方，可能存在兩種角色，一種運營方為單純的運營主體，即其本身不承接養老服務工作，僅作為運營平臺公司，另一種運營方則身兼兩種職責，在履行平臺公司職責的同時，作為養老主體同步提供養老服務，兩種類型下的涉稅事項有一定差異。第三，服務主體方涉稅分析。服務主體作為前端運營主體，在實操中面臨稅收優惠政策享受范圍、不同稅種間業務匹配關系、不同涉稅事項引發的稅收事項判定等諸多難點及涉稅風險問題。
三、居家養老稅收政策體系的核心理念、功能定位與改革建議
（一）核心理念
居家養老稅收政策體系還是要順應居家養老的內在運行規律，明確發力對象，統籌好各領域、各層次的改革，在補短板上打開局面，堅持以下五個方面理念：第一，稅收政策要統籌居家養老全生命周期的不同環節，更好地平衡不同階段的風險和收益，制定更加差異化的稅收政策措施，力求精準施策，稅收政策應該更加幫助居家養老企業平滑全生命周期內不同階段的風險和收益。第二，秉持專業化、分工化的核心理念，立足于充分激發居家養老產業鏈的活力，將稅收政策適用對象從點拓展至鏈，激發分工效率，稅收政策要有助于改善居家養老服務的市場分工效率、提高專業化水平，更好地發揮專業化服務體系的活力。第三，根據政府、市場、社會三方的比較優勢，立足于發展合力。第四，以職業化、專業化為方向，加大針對居家養老職業人才的稅收政策支持力度，強化職業人才教育培養，讓居家養老成為社會的主流職業類型。第五，正確處理稅制、征管及相關配套體系之間相互協同、互相配合的關系，發揮社會共治優勢，開展包容性監管，將居家養老稅收政策落實好、落實到位。
（二）功能定位
在完善居家養老稅收政策體系過程中，要在明確功能定位的基礎尚，堅持統籌精準施策和完善基礎稅制，明晰有效市場和有為政府的關系，根據各方優勢，形成發展合力，促進這項事業的高質量發展能力提升。第一，激勵引導功能。充分激發市場活力，顯著調動市場主體、社會資金進入居家養老行業的積極性，科學劃分不同人群，使得不同標準、不同類型的居家養老服務與之相適應，引導職業人才的積極性，讓居家養老服務行業成為社會上具有廣泛贊譽的新職業類型。第二，確定性保障功能。通過優化稅收政策及其實施，全面增加居家養老服務行業在適用政策的確定性，既要有利于市場主體更好地主動遵從稅法，又要切實保護征納雙方的合法權益。第三，激發創新功能。稅收政策應該具有充分的包容性，鼓勵市場主體大膽嘗試、不斷試錯、持續創新，最終形成適用于不同群體、具有推廣價值的成熟模式。第四，產業生態培育功能。稅收政策要有助于改善市場分工效率、提高專業化水平，既要發揮居家養老服務商的積極性，也要更好地發揮專業化服務體系的活力，不斷催化社會化服務體系。第五，公平競爭功能。基于公平競爭的功能導向，對居家養老服務商（特別是開發及投資建設階段）給予更加優惠的政策支持。
（三）稅收政策支持重點和政策建議
稅收政策跟著居家養老高質量發展的規律走，深刻正確把握兩者之間的內在邏輯關系，政策才會更加具有生命力，更好發揮稅收在國家治理中的基礎性、支柱性和保障性作用。一方面，建構稅收政策與其他配套政策協調配合的機制，既要充分利用稅收政策在養老行業發展過程中的長效調解機制，同時，還要綜合治理、系統治理，更加發揮稅收政策的效力，使之達到最大化；另一方面，堅持改革與創新，繼續扶持原有的有效政策，不斷改革優化，同時，重點扶持新興的居家養老，實現政策創新、先規范后拓展。
第一，現行有效稅收政策的擴圍、優化。一是增值稅。隨著養老行業不斷發展和成熟，養老服務的外延已不再局限于機構養老與社區養老等形態的服務。因此，對符合國家鼓勵類范疇，且與養老產業直接相關的養老周邊配套服務、配套產業等基于同等的增值稅免稅優惠政策。二是企業所得稅。對市場主體以股權方式投資養老服務機構兩年或一定年限以上的，可按照其投資額一定比例，在股權持有滿足相應年限后抵扣企業所得稅應納稅所得額；對集中式居家養老項目建議參照經濟適用房實施企業所得稅免于預繳或相應降低預繳比例，待項目完工后統一匯算清繳的稅收政策；對再投資利潤給予遞延納稅優惠政策；針對養老建設及籌備期的重組給予特定優惠。三是其他稅種方面。針對集中式居家養老社區建設而購買的土地、房產，可以減免征收契稅，鼓勵社會資本可持續性投入；對購入養老用房的老年群體，給予與居民普通住宅等相類似購房契稅優惠；土地增值稅層面。考慮養老地產開發的特殊性，在成本加計扣除、共有產權比例成本扣除等方面，給予參考房地產開發企業的視同政策。
第二，根據居家養老服務業務模式推動稅收政策創新。建議居家養老服務的稅收政策可以跳出現有稅收政策文件的思路，比照保障性住房，形成一個新概念、新身份，建議參照財政部 稅務總局 住房城鄉建設部公告2023年第70號中關于保障性住房的政策，來進行綜合系統支持。此外，給予更加豐富的政策支持：對養老人才培養、培訓等領域給予增值稅免稅等優惠政策；立足于拓展捐贈渠道，研究力度更大的捐贈稅前扣除政策；立足于集中式養老社區的實際情況，考慮到養老公共服務區域雖然產權權屬并未真正移交，但其實際用途為不可售且需要永久供社區養老服務適用，建議對于后續實際運營用于提供集中式居家養老服務的面積，滿足特定條件時可視為“公共配套”，在計算土地增值稅環節允許在成本端扣除；立足于養老行業前期的高投入和資金回收周期較長的實際特點，建議對符合條件的社區、居家養老單位，自獲利年度起，給予“五免五減半”的企業所得稅優惠；建議給予特定實際養老服務人群免征或減征養老服務人員工資薪金和勞務報酬個人所得稅的稅收優惠政策；建議針對性地酌情給予養老企業、養老從業人員在社會保險、殘保金等方面特定的優惠待遇。
（四）稅收征管政策支持重點和政策建議
在政策落地中，稅務部門持續加強與財政、民政、衛生健康、人保等部門間協同配合，共同推進政策落地工作，使居家養老企業充分享受稅收紅利。一是建議優化養老產業的征管便捷度。例如通過優化初創或特定規模的養老服務主體的納稅申報期限，基于按季度、按年度申報相關稅種的規定，有效降低養老行業的行政負擔，促進行業高效發展。二是建議更加精準地開展居家養老服務稅收優惠主體范圍的認定工作，將稅收優惠普及至實質提供居家養老服務商。通過擴大宣傳路徑和范圍，推進養老稅收優惠的“應享盡享”。三是優化居家養老服務優惠的享受資格。對居家養老服務稅收優惠政策根據，根據按照養老服務企業是否開展居家養老服務、開展何種居家養老服務等為資格認定的主要依據，不根據企業經營性質（公辦、民辦、民非）等進行優惠政策資格認定。四是建設階梯型稅收優惠體系。按照不同居家養老服務機構的收費價格和品質進行階梯型稅收優惠體系建設。五是完善稅收優惠管理流程，厘清權責關系。完善管理流程，優化系統設置，為企業享受政策提供精細服務，可采取由企業“自行判別、申報享受、相關資料留存備查”的管理方式。強化政策宣傳，由企業根據經營情況以及相關稅收規定自行判斷是否符合優惠事項規定的條件，符合條件的可以按照自行計算減免稅額，并通過填報企業所得稅納稅申報表享受稅收優惠。同時，按規定歸集和留存相關資料備查。六是加強稅法宣傳，細化納稅服務。稅務機關開展“覆蓋式”的廣泛宣傳，提高居家養老企業及服務人員的納稅遵從度。針對不同類型的居家養老企業有針對性的開展“一對一”、“點對點”的“滴灌式”精準輔導。依托稅收大數據、電子稅務局等信息化手段強化事中、事后的有效監控和管理，提高政策落實質效。
第一，金融。采取更加力度措施，妥善解決居家養老行業發展的金融瓶頸問題。居家養老服務很多情況下是墊資服務，政府項目結算周期長，居家養老服務企業資金壓力倍增，對此，要想方設法壓縮結算周期。此外，居家養老服務的服務年限和現行金融資源的支持期限之間呈現不匹配、不適應的狀態，亟待通過金融創新將大量短期資金轉換成長期資金，以低成本價值為居家養老服務提供穩定、長期、可靠的金融服務。第二，健康促進與醫療衛生。做好醫防結合。落實有效的老年人年度體檢和家庭醫生制度，家庭做好健康跟蹤，重點為失能老年人提供健康評估和健康服務，為居家老年人提供醫養結合服務，加強老年病預防和早期干預。早預防、早發現、早治療，降低社會醫療成本；做好醫療銜接與治療。推動養老與醫療的有效銜接，包括醫養結合、轉診、綠色通道等。支持基層醫療衛生機構或醫養結合機構為老年人開展家庭病床、上門巡診、安寧療護等服務，鼓勵醫聯體提供居家醫療服務，探索家庭病床和家庭養老床位資源整合，信息共享，推動醫養結合服務向社區、居家延伸。加大家庭養老床位建設的財政支持力度；做好恢復。發展中醫康復、社區康復。發揮中醫藥和中西醫結合在養生保健、慢性病防治等方面的優勢，推動中醫藥進家庭、進社區、進機構；完善政策支持。爭取醫保相關政策，向家庭病床、家庭養老床位傾斜，推動康復納入醫保；完善科室建設。有條件的醫院設置“治未病”科室，鼓勵開設康復科、老年醫學科；完善人才支持措施。加大相關人才培養的財政經費保障，鼓勵和引導社會、機構、個人參與投資人才資源開發。鼓勵和吸引專業社會工作者和社工專業的高等院校畢業生從事養老服務工作，對專業養老人才給予崗位補貼。第三，強化信息化支持。推動養老系統智能化改造。通過“互聯網+養老”模式，降低人力、物力成本，高效開展養老服務；通過遠程服務，有利于擴大養老服務范圍，打通居家、社區、機構養老服務，提升養老服務質量和效率，提高服務精準度，特別是不發達地區的質量和效率。強化針對養老智能硬件、設備等領域的支持力度。第四，其他方面。切實有效降低土地、基礎設施建設成本，建議各級政府在盤活存量土地、住房給予集中式居家養老一定的支持，同時在推動政府多部門綜合施策，強化財政補貼、房租優惠等方面加大支持力度。
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