《完善我國地方稅體系研究》課題前言（2014年）

稅收為政府的政治目標和政策目標服務(wù)，其中最基本的是通過稅收實現(xiàn)財政職能。地方稅體系最終體現(xiàn)為地方自有財力，保障地方政府基本職能履行是地方稅體系構(gòu)建的目標之一。地方稅實質(zhì)上是一個體制問題，它以公共服務(wù)職責(zé)和支出責(zé)任在各級政府之間的劃分為前提，本質(zhì)上反映的是中央與地方政府之間的稅收收入分配關(guān)系。同時，地方稅也是地方政府籌集資金的最優(yōu)方式，并且滿足不同地方政府提供地方性公共品的差異性需求。

理論上，地方政府應(yīng)該擁有完整的稅權(quán)，即稅收的立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)。在實際中，受各國中央與地方稅權(quán)劃分的約束，地方政府不擁有完整的稅權(quán)，或者擁有征管權(quán)、收入權(quán)和部分立法權(quán)，或者擁有征管權(quán)和收入權(quán)，或者只有收入權(quán)。因此，判斷地方政府是否擁有某項稅權(quán)的標準，并不是看其是否完全掌握了該項稅收的立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)及司法權(quán)，問題的關(guān)鍵在于，該級政府是否擁有獲得并支配這項稅收收入的權(quán)力。就目前我國中央與地方稅權(quán)劃分的趨勢而言，作為地方稅必須具備的基本條件是：由中央或地方立法、地方負責(zé)征收管理、主要收入或部分收入歸地方所有。按照我國現(xiàn)行的財稅體制，地方稅收入是分稅制下在中央與地方之間劃分事權(quán)進而劃分稅權(quán)的基礎(chǔ)上，由地方稅收管理權(quán)限、地方稅收制度結(jié)構(gòu)及地方稅收組織機構(gòu)等運行保障機制構(gòu)成的稅收分配系統(tǒng)運行的結(jié)果。具體地說，地方稅體系包括稅權(quán)體系、稅制體系和稅收征管體系三個部分。在這一系統(tǒng)中，以事權(quán)、支出范圍和財權(quán)劃分為主要內(nèi)容的分稅制是取得地方稅收入的制度基礎(chǔ)，而由稅源分散、功能各異的地方稅種所構(gòu)成的稅收制度結(jié)構(gòu)是地方稅收入的主要支撐，稅收征管體系則是地方稅收入實現(xiàn)的必要保障。

當(dāng)前，我國完善分稅制與地方政府調(diào)控經(jīng)濟對地方稅的要求是統(tǒng)一的。由于中國的特殊國情，中央與地方的財政關(guān)系始終是一個難以有效解決的突出矛盾。既要保證中央集權(quán)的統(tǒng)一性和權(quán)威性，又要充分發(fā)揮地方的積極性、主動性和創(chuàng)造性，這個兩難要求使中國財政體制在長達50多年的時間里無法跳出“一統(tǒng)就死，一放就活，一活就亂，一亂就收，一收就死”的怪圈。問題的關(guān)鍵在于沒有依照事權(quán)原則界定中央和地方的財政分配關(guān)系。隨著1994年分稅制的實施，這個問題得到一定程度的解決。但我國的分稅制保留了較多舊體制的痕跡，只是建立了分稅制的一個基本框架，距離規(guī)范的社會主義市場經(jīng)濟體制下的分稅制還有很大差距。問題突出的表現(xiàn)之一為地方稅收入規(guī)模相對于地方政府不斷擴大的事權(quán)與支出責(zé)任偏小，導(dǎo)致地方財政尤其是基層財政困難。我國地方政府對社會、經(jīng)濟管理的支出責(zé)任越來越大，地方稅在引導(dǎo)和處理某些經(jīng)濟和社會問題方面有其他經(jīng)濟手段不可替代的作用。地方政府根據(jù)資源狀況、經(jīng)濟發(fā)展水平以及國家產(chǎn)業(yè)政策等，在中央規(guī)定的地方稅管理權(quán)限內(nèi)制定具體的稅收政策來調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟運行，改善地方財政狀況，提高公共服務(wù)水準。另外，地方政府的事權(quán)與體制內(nèi)財政資源分配不匹配，無法滿足地方政府支出的需要，地方政府活動需要依靠包括土地出讓金在內(nèi)的政府性基金等非稅收入。地方政府收費的擴張必然增加企業(yè)和居民的負擔(dān)，侵蝕稅基，這從一個側(cè)面反映了我國地方稅的必要性。建立完善的地方稅體系，確保地方政府具有穩(wěn)定、規(guī)范的財政收入，是完善分稅制財政管理體制、提供地方性公共品的必然要求。

地方稅體系的完善一直是國家財政體制建設(shè)的重要目標之一。2011年3月14日，經(jīng)第十一屆全國人大第四次會議表決通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年（2011-2015年）規(guī)劃綱要》明確提出：要“按照財力與事權(quán)相匹配的要求，在合理界定事權(quán)基礎(chǔ)上，進一步理順各級政府間財政分配關(guān)系，完善分稅制……加強縣級政府提供基本公共服務(wù)的財力保障……逐步健全地方稅體系，賦予省級政府適當(dāng)稅政管理權(quán)限。”2013年11月，中共中央第十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：要“加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制……構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度”，并要進一步“完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重。”地方稅體系構(gòu)建和完善是深化分稅制改革的重要環(huán)節(jié)，肩負著理順政府間財政關(guān)系、促進地區(qū)平衡、社會穩(wěn)定等政治使命，對于推進地方治理現(xiàn)代化和國家治理現(xiàn)代化具有重要意義。

在此背景下，以地方稅體系構(gòu)建為核心內(nèi)容，對地方稅的理論基礎(chǔ)、地方稅的國際經(jīng)驗，地方稅的管理體制以及未來的主要稅種構(gòu)建等方面的問題進行研究，不僅具有深刻的現(xiàn)實意義，也具有極強的理論價值。

受中國經(jīng)濟改革研究基金會委托，北京稅收法制建設(shè)研究會對財稅管理體制改革和構(gòu)建地方稅體系進行了深入研究，并撰寫了本研究報告。

報告研究提出，可以將個人所得稅、企業(yè)所得稅及未來開征的社會保障稅作為省級政府主體稅種，城市維護建設(shè)稅、房地產(chǎn)稅確定為縣市級地方政府主體稅種，把資源稅、印花稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船稅、契稅以及未來開征的教育稅、環(huán)境保護稅等作為地方輔助稅種；賦予地方政府一定的稅政管理權(quán)限。課題組利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)對改革的效果進行了粗略的測算，不僅能夠使得地方稅收收入在營改增后不會出現(xiàn)缺口，保證地方公共物品的有效提供，而且為地方政府提供了良好的稅源，保障了未來持續(xù)健康的增長。這一地方稅體系的改革是地方稅收入的籌集、使用更好地體現(xiàn)當(dāng)?shù)毓卜?wù)的需要，將進一步完善我國的分稅制財稅體制，為政府治理的現(xiàn)代化奠定良好的基礎(chǔ)。