一、稅收對于加快培育和發展住房租賃市場的重要意義
改革開放以來，我國城市住房租賃市場不斷發展，對改善城鎮居民住房條件，推動新型城鎮化進程發揮了重要作用。但是長期以來，以個人出租為主的模式，房源分散，難以管理，城市住房租賃市場供應主體發育不充分、市場秩序不規范，的問題日益凸顯。在這一背景下，機構化住房租賃企業開始涌現，國家也出臺了一系列培育和發展住房租賃市場的鼓勵政策，希望在土地、金融、財稅等方面給予更多的支持，不斷提高住房租賃市場在房地產市場中的比重，培育和發展機構化、專業化住房租賃企業。
1. 住房租賃市場在房地產市場中的重要地位日益凸顯
從房地產市場角度， 1998年取消福利分房后，房地產市場開始發展，2002年實施土地招拍掛制度之后市場發展開始加速，這種高速增長持續了十余年，供應量、交易量、資產價格持續攀升，近年來，國家提倡租購并舉，下決心解決房地產市場問題，房地產價格進入平臺期，近三年以住宅開發投資為代表的相關指標增速也出現下降。當房地產資產增值乏力的時候，經營收入將承擔利潤增長的主要責任，從這個角度講，住宅租賃市場和租賃經營行業的發展將進入快車道。
當前住房租賃應成為進城務工人員、高校畢業生等新市民的主要居住方式，未來還有大量持續性需求。2018年，城鎮新增就業1361萬人，新型城鎮化扎實推進，近1400萬農業轉移人口在城鎮落戶。根據國家衛生健康委員會發布的《中國流動人口發展報告2018》，2017年我國流動人口規模為2.44億人，59.8%為八零后。按70%的租住率計算，流動人口中約有1.71億人租房，1億人為青年租房群體。《社會藍皮書》指出，2017年我國高校畢業生總數達到795萬人的歷史高位，應屆畢業生初次就業率約為80%。應屆畢業生的增長為大城市提供了強大的租房需求，且畢業后到自有住房的過渡期一般在3-5年，未來應屆生租賃市場同樣提供了巨大的需求。預計未來十年每年仍有1500萬新市民在城鎮就業，城鎮住房租賃市場有巨大的需求潛力。
2. 機構住房租賃特別是自持型住房租賃發揮的作用將越來越大
在政策利好的形勢下，近年來涌現出大量轉租型住房租賃企業，這些企業雖然成立時間不長，但因滿足了市場需求，發展勢頭迅猛，有的企業短短幾年內由成立之初的幾百間房發展到現在的上萬、數萬甚至幾十萬間房，且越來越受到投資者、租客的青睞。但2018年8月，某些城市的房租快速上漲成為輿論熱點，引發對住房租賃企業哄抬房租、壟斷房源、違規開展“租金貸”的質疑聲，此外還有“甲醛風波”等問題。從政策趨向看，未來自持型住房租賃企業或是大力推廣的發展模式。
3. 發展住房租賃市場有利于促進我國房地產市場的健康發展
通過大力發展住房租賃市場，可以消化空置商品房，避免資源浪費，解決住房需求矛盾。同時促進了存量房市場的流通，三級市場得到擴大。二級市場流動加快后，就很容易形成“過濾效應”，就是高收入家庭購買新建商品房，原有住房進入存量房市場用于租賃，轉移給下一收入層居民，依次類推，這就促進了增量房的銷售，再加上二級市場租售并舉，由此二級市場也將得到快速發展，這將大大促進二級和三級市場聯動，銷售市場和租賃市場并行發展，才能保證整個房地產市場健康發展。
二、我國住房租賃市場稅收的現狀與問題
從住房租賃企業背景來看，可分為房地產開發背景的企業如萬科，房地產經紀背景的企業如鏈家的自如和偉業我愛我家的相寓，互聯網或金融背景的企業如優客逸家、小米YOU+等，以及酒店背景的企業如鉑濤集團等。從經營模式來看，又可分為轉租型住房租賃企業和自持性住房租賃企業。其中，轉租型又可分為集中式住房租賃企業如魔方、自如寓等以及分散式住房租賃企業如青客、相寓等。自持型住房租賃又主要有兩種模式，一種是租賃企業自持住房出租，即通過收購、長租已有的商業、工業等物業，改造后用于出租；二是房地產開發企業開發后自持出租，即通過招拍掛等方式取得租賃土地，自建租賃住房后用于出租。住房租賃類型具體見圖1。
1. 住房租賃稅收復雜管理難度大
從住房租賃稅制來看，租賃環節稅種過多、重復征稅和稅負過重。從征管上來看，在個人住房出租稅收征管中，存在著納稅人納稅意識不強，絕大多數出租人沒有按照規定繳納租賃稅，只有需要租金發票、房屋租賃合同備案證明或者繳納證明的少部分出租人，才如實繳納稅費；稅源分散、無強制措施，違法成本低、稅收轉嫁推高租金，與國家政策相違背等問題。并且，房屋租賃工作涉及房管、公安、工商、稅務、街道辦事處和社區居委會等多個部門。在實際工作中，部分單位的管理體制尚不健全、管理部門職責不夠明確、綜合管理措施不夠完善，以致相關職能部門往往各自為政，信息數據共享溝通不暢，缺乏行之有效的協作配合機制。
2. 住房租賃企業稅負較重
目前全國多數城市采用從租+從價計征兩種模式。在這種模式下，根據財稅〔2008〕24號，企業按市場價格向個人出租住房，減按4%稅率征收房產稅。但按照租賃市場現狀及未來發展趨勢，租賃房源多是通過閑置的工業、商業等非住宅改造而來。企業按市場價格向個人出租非住宅性質房源，按照12%稅率繳納房產稅，不利于政策引導及稅收公平。
出租非住宅與出租住宅相比，稅負明顯較高。主要原因在于出租非住宅無法適用財稅〔2008〕24號、國家稅務總局公告2016年第16號中的部分稅收減免政策“對個人出租住房取得的所得減按10％的稅率征收個人所得稅、按照5%的征收率減按1.5%計算增值稅”。在目前租售比嚴重偏低的市場下，過高的稅負無法鼓勵個人將閑置的非住宅資源出租給專業租賃機構進行運營管理。
目前住房租賃的稅收優惠主要給予自住住房，但是在各地執行過程中，稅務機關對“住房”的判斷依據是房產類型是否為“住宅”性質，即是否在房屋產權證書上標注為“住宅”。對于改造改建閑置工業或商業房屋用于租賃目的，尚不明確能否按照“住宅”進行認定，不利于閑置資源投入住房租賃市場。
1. 分散式住房租賃企業稅收政策不明確
2. 根據《營業稅改征增值稅試點實施辦法》（財稅〔2016〕36號）規定，生活服務類增值稅率為6%。提供住宿服務，屬于生活服務類，因此對應增值稅率也為6%。提供不動產租賃服務，增值稅率為11%（根據《關于調整增值稅稅率的通知 財稅〔2018〕32號》，自2018年5月1日起改為10%）。如果對分散式住房租賃模式按照生活服務類認定，則可按照實際收入（租金差價）以6%的稅率繳納增值稅。但如果認定為不動產租賃服務，由于業主作為自然人出租自有房屋享受增值稅減免，住房租賃企業面臨進項稅額缺失，要按照轉租的租金收入以10%的稅率繳納增值稅，兩種方式的稅負有數倍差異。按照《國務院辦公廳關于加快發展生活性服務業促進消費結構升級的指導意見》（國辦發〔2015〕85號）有關規定，住房租賃企業享受生活性服務業的相關支持政策。分散式轉租型住房租賃企業一般以此為依據，按照上述前種方式納稅，但由于沒有明確的針對這種租賃模式的稅收政策，這種納稅方式并未得到地方稅務機關的普遍認可，對其合規性認定存在較大不確定性。
3. 住房租賃企業面臨資金瓶頸
機構化住房租賃企業的出現雖然有助于改善個人住房租賃為主帶來的諸多問題，但是住房租賃企業的還屬于發展階段，租金收益不高，收益周期長，帶來了較大的融資壓力。尤其是長租自持的運營模式，傳統的盈利模式收到沖擊，收入取得方式也被改變，企業自持模式下的房屋只能用作租賃，不能買賣，雖有政策支持，但租金收入遠小于購房款，資金回籠的速度明顯下降。企業完全自持資金沉淀大，需要在融資方面獲得足夠的支持。
REITs作為一種通過發行股份或受益憑證匯集資金，將房地產物業的租金收益按比例分配給投資者的一種信托基金，有利于化解住房租賃企業的融資問題，但是不同環節都面臨稅負偏高的問題。在設立環節，雖然國家為鼓勵企業重組先后出臺了一些土地增值稅和契稅等方面的優惠政策，但是這些政策并不能完全適用于REITs事項。為了套用政策、降低交易成本，便于實施REITs，發行方有時不得不采用很復雜的交易模式，然而即使作出復雜的交易安排仍然無法最終規避REITs設立環節高昂的交易稅費。在持有環節存在著重復征稅，由于我國目前的REITs大多采用設立項目公司形式，后續也就產生了運營持有環節重復征稅問題，即項目公司取得的租金等收入按規定需繳納企業所得稅，項目公司繳納企業所得稅后，將稅后利潤分配給投資者時，最終REITs的個人或機構投資者仍需繳納個人所得稅或企業所得稅，存在重復征稅問題。在設立和持有環節印花稅的稅負較高，由于REITs發行的金額往往非常大，隨之帶來的REITs成立、登記、管理、服務、銷售等環節涉及的印花稅也是一筆巨大的資金成本。
三、完善我國住房租賃稅收的政策建議
（一）住房租賃稅制改革的基本原則
1. 統一稅制原則
統一住房租賃稅收政策，簡化稅制，實行綜合征收率，切實降低稅收負擔。
2. 減稅降費原則
在現有《征管規范》《納稅服務規范》的基礎上，對個人出租房屋業務進行進一步規范，統籌考慮資料收取的必要性與納稅人的辦稅便利程度，在確保風險可控的前提下，盡量減少所需查驗、收取資料，降低納稅人辦稅成本。
3. 優化征管原則
利用個人所得稅改革的契機，優化住房租賃的稅收征管，加強部門間信息共享，提高征管效率。
4. 擴大優惠原則
將個人現行住房的稅收優惠政策主要針對個人住房和保障性住房，面對住房租賃產業化帶來的新形式，應該合理擴大稅收優惠的范圍，促進住房租賃產業化的發展。
（二）住房租賃稅制改革的政策建議
1. 擴大稅收優惠政策，促進租賃住房的多渠道供應
對于在集體土地建設租賃住房的，給予土地增值稅等稅種的優惠政策。對于出讓的自持用地建造的租賃用房，建議參照國家稅務總局公告2016年第18號對房地產企業銷售自行開發房地產項目的規定，在租金收入中對于其地價實行一次性抵扣或者按租賃期分次抵扣，以降低企業稅負，實現稅收公平，促進行業發展。
對于改造商用房產等非住宅合法改造為集體宿舍等出租住宅用途的，依據住建部等部門所提供的信息，按照住房認定并執行相應稅收政策。
對分散式住房租賃，要完善住房租賃經營行業增值稅稅制，明確其可認定為生活性服務業，按租金差額為基數納稅，稅率適用生活性服務業稅率。
對于個人出租非住宅性質房產，建議根據實際用途而非房產屬性，確認適用財稅〔2008〕24號文、國家稅務總局公告2016年第16號的政策，實現增值稅、個人所得稅、城鎮土地使用稅、印花稅、房產稅的稅收減免，以鼓勵個人持有的低效非住宅類房產租賃給企業改建住房用于租賃居住，實現規模化、集約化、專業化管理。
對于租金標準符合政府指導價格水平，且租金收入單獨核算的房地產企業、中介機構、住房租賃企業，租賃閑置住房的，符合條件可以享受公共租賃住房的稅收優惠政策。
對于企業按市場價格向個人出租用于居住的非住宅性質的房產，建議根據居住的實際用途而非房產屬性，確認適用財稅〔2008〕24號文的優惠政策減按4%稅率征收房產稅，以鼓勵企業將存量或新獲取的非住宅用地用于增加租賃住房供給。
2. 簡化稅制，完善住房租賃稅收簡化征收方式
總結住房出租綜合征收率的實施經驗，明確綜合征收率的不同檔次，并賦予地方政府一定的自主權。企業建造或運營租賃住房按照綜合征收率繳納稅款；個人出租住房免個人所得稅，并可以自行選擇按照綜合征收率繳納稅款，或者分稅種繳納。
明晰征納雙方責任。進行納稅申報是納稅人應履行的義務，稅務機關和代征單位依據納稅人提供的資料輔導納稅人完成申報納稅，由納稅人對申報結果負責。稅務機關和代征單位應在職權范圍內開展工作，并不需要對房屋租賃行為本身的合法性進行審核。
引入指導價，明確價格標準。新業態的興起，使得房屋租賃市場更加透明。稅務機關可以根據諸如鏈家、58同城等網站的公開信息，合理評估特定區域的房屋租金水平，并將其作為后續管理的依據。對租金價格顯著畸高或畸低的，可以要求納稅人說明或提供其他佐證資料。
三、完善我國住房租賃稅收的政策建議
（一）住房租賃稅制改革的基本原則
1. 統一稅制原則
統一住房租賃稅收政策，簡化稅制，實行綜合征收率，切實降低稅收負擔。
2. 減稅降費原則
在現有《征管規范》《納稅服務規范》的基礎上，對個人出租房屋業務進行進一步規范，統籌考慮資料收取的必要性與納稅人的辦稅便利程度，在確保風險可控的前提下，盡量減少所需查驗、收取資料，降低納稅人辦稅成本。
3. 優化征管原則
利用個人所得稅改革的契機，優化住房租賃的稅收征管，加強部門間信息共享，提高征管效率。
4. 擴大優惠原則
將個人現行住房的稅收優惠政策主要針對個人住房和保障性住房，面對住房租賃產業化帶來的新形式，應該合理擴大稅收優惠的范圍，促進住房租賃產業化的發展。
（二）住房租賃稅制改革的政策建議
1. 擴大稅收優惠政策，促進租賃住房的多渠道供應
對于在集體土地建設租賃住房的，給予土地增值稅等稅種的優惠政策。對于出讓的自持用地建造的租賃用房，建議參照國家稅務總局公告2016年第18號對房地產企業銷售自行開發房地產項目的規定，在租金收入中對于其地價實行一次性抵扣或者按租賃期分次抵扣，以降低企業稅負，實現稅收公平，促進行業發展。
對于改造商用房產等非住宅合法改造為集體宿舍等出租住宅用途的，依據住建部等部門所提供的信息，按照住房認定并執行相應稅收政策。
對分散式住房租賃，要完善住房租賃經營行業增值稅稅制，明確其可認定為生活性服務業，按租金差額為基數納稅，稅率適用生活性服務業稅率。
對于個人出租非住宅性質房產，建議根據實際用途而非房產屬性，確認適用財稅〔2008〕24號文、國家稅務總局公告2016年第16號的政策，實現增值稅、個人所得稅、城鎮土地使用稅、印花稅、房產稅的稅收減免，以鼓勵個人持有的低效非住宅類房產租賃給企業改建住房用于租賃居住，實現規模化、集約化、專業化管理。
對于租金標準符合政府指導價格水平，且租金收入單獨核算的房地產企業、中介機構、住房租賃企業，租賃閑置住房的，符合條件可以享受公共租賃住房的稅收優惠政策。
對于企業按市場價格向個人出租用于居住的非住宅性質的房產，建議根據居住的實際用途而非房產屬性，確認適用財稅〔2008〕24號文的優惠政策減按4%稅率征收房產稅，以鼓勵企業將存量或新獲取的非住宅用地用于增加租賃住房供給。
2. 簡化稅制，完善住房租賃稅收簡化征收方式
總結住房出租綜合征收率的實施經驗，明確綜合征收率的不同檔次，并賦予地方政府一定的自主權。企業建造或運營租賃住房按照綜合征收率繳納稅款；個人出租住房免個人所得稅，并可以自行選擇按照綜合征收率繳納稅款，或者分稅種繳納。
明晰征納雙方責任。進行納稅申報是納稅人應履行的義務，稅務機關和代征單位依據納稅人提供的資料輔導納稅人完成申報納稅，由納稅人對申報結果負責。稅務機關和代征單位應在職權范圍內開展工作，并不需要對房屋租賃行為本身的合法性進行審核。
引入指導價，明確價格標準。新業態的興起，使得房屋租賃市場更加透明。稅務機關可以根據諸如鏈家、58同城等網站的公開信息，合理評估特定區域的房屋租金水平，并將其作為后續管理的依據。對租金價格顯著畸高或畸低的，可以要求納稅人說明或提供其他佐證資料。
（三）住房租賃稅收征管層面的配套措施
1. 從制度層面加強部門協助信息共享，搭建房屋信息管理系統
在落實房地產稅收一體化管理方面，房地產交易辦事流程涉及購房資格審核、房產證信息核實、交易計稅價格核定、稅收減免審核、契稅完稅證把關等多個環節多個部門的管理工作，需要依托信息技術實現地稅和國土房管信息充分交換共享。建議從立法層面要求房地產主管部門向稅務部門共享征稅所需房地產有關信息（包括房地產權屬信息、個人名下住房信息、網簽合同信息以及房地產檔案信息等），實現信息聯網與數據共享，使產權信息、完稅信息等相關信息能夠在部門間進行實時查詢和比對，共同加強存量房交易及住房租賃稅收的征收管理，同時優化納稅服務、實現公平透明。
2.繼續完善存量房評估價格體系
一方面繼續加大存量房評估計稅系統的開發力度。另一方面，加強存量房評估機構行業主管部門與稅務部門的協作機制。建議從制度層面解決稅務部門與評估行業主管部門的分工協作以及復核機制，對同一評估機構出具的評估報告多次出現問題導致評估價格特別不合理或者情節嚴重的，主管稅務機關應將該評估機構列入重點關注名單并提交行業主管部門，以行業主管部門的名義將重點關注名單向社會公示，規范市場秩序，打擊違規評估機構。
3. 促進住房租賃市場的規范管理及信用建設
加快《住房租賃管理條例》立法，確立租賃與購買的平等地位，促進多元化住房供給，逐步實現租售并舉。不斷完善《城市房地產管理法》中住房租賃相關的規定，規范租賃書面合同簽訂與登記程序的監督管理。
推進評級，完善信用體系。2014年發布的 《納稅信用管理辦法（試行）》并未將自然人納入納稅信用管理范圍，近幾年隨著征管改革推進，對自然人開展納稅信用評價與管理已具有可操作性，建立自然人的納稅信用評價體系，能夠進一步完善信用體系建設，并對自然人作為納稅人或經辦人而進行的涉稅違法行為起到震懾作用。
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